國企改革再清源

國企改革初衷，即擺脫經營困境和提高效益，已經得以實現(xiàn)。如今改革到了新的階段，這已經不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構的國資改革。

此次“中美戰(zhàn)略與經濟對話”，中國的國有企業(yè)替代人民幣匯率，成為中美對話核心議題。在5月4日公布的成果清單中，中方承諾提高國有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤的國企數(shù)量，并將國有資本經營預算納入國家預算體系，這讓外界頗為意外，懷疑美國干涉中國內政。

而在業(yè)界看來，美國擔心中國國企利潤節(jié)節(jié)攀升，造成不公平競爭，大量利潤留存企業(yè)，會抑制中國國民收入，進而影響消費升級，阻礙通過內需拉動經濟增長，因此冀望從外部給中國國企改革施壓。而中國高層也意識到，借此外力，以紅利上繳為起點，優(yōu)化國有資本布局、實現(xiàn)財政體制重構正當其時。

重啟國企改革呼聲再起

國企改革是中國改革進程中一個頗受爭議的話題。今年以來，重啟國企改革的呼聲再次鵲起。

2月27日，世界銀行與國務院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)布《2030年的中國》，該報告涉及國企改革與紅利返還問題，一時輿論熱議;“兩會”期間，“國企要不要再改革”亦成為代表委員討論的焦點;4月初博鰲亞洲論壇上，美國前財長保爾森指出，國企改革事關中國經濟長期增長的成敗，破除國企壟斷，降低國企在國民經濟中的比重，是中國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

輿論之所以如此關注國企改革，深層次原因是憂心國企改革方向模糊，動力減弱，利益固化。如今“做強做大”的國企高管似乎沒有繼續(xù)改革的動力，實現(xiàn)了國有資產“保值增值”的國資委也缺乏繼續(xù)改革的動力。一時間，國企改革要不要繼續(xù)推進?改革的方向是什么?如何選擇改革路徑?國有資本變現(xiàn)如何與財政預算體系重構相協(xié)調?坊間諸多爭議引起高度關注，一個基本共識是，已經到了必須厘清改革思路，再啟國企改革的時候了。

回顧國企改革30多年來，從上世紀80年代的“放權讓利”，到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改造與建立現(xiàn)代企業(yè)制度，如今，國有企業(yè)數(shù)量減少而經濟效益顯著提升。在市場化浪潮的錘煉下，國有企業(yè)不再是政府的附屬體，而是自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1998年到2010年，國有企業(yè)的戶數(shù)占比從39%下降到4.5%; 2002年到2011年，中央企業(yè)的資產總額從7.13萬億元增加到28萬億元;營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元，成績是顯而易見的。

國資委副主任邵寧曾指出，在“三年脫困”之前，國有企業(yè)是國家經濟的包袱和社會穩(wěn)定的隱患。1994年，中國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入的總和，還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入。而2011年公布的世界500強企業(yè)中，中央企業(yè)已有38家榜上有名。一些國有企業(yè)已經成為國內市場“巨無霸”，在世界上也越來越引人矚目。上 世紀八九十年代國有企業(yè)效率低下、包袱沉重、技術落后、資不抵債被迫破產的困局業(yè)已紓解。

也就是說，國企改革的初衷，即擺脫經營困境和提高效益，已經得以實現(xiàn)。不過，改革附帶的歷史遺留問題依然在發(fā)酵，諸如國有經濟布局分散、戰(zhàn)線過長、國有資產管理體制不順等問題。在今年的政府工作報告和前不久發(fā)布的《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》中，中央對國有企業(yè)改革做了新的部署，高層推進國企改革的決心很明確。

那么，下一步國企改革的大方向是什么?業(yè)內人士認為，中國國有企業(yè)追求市場化、商業(yè)化以及利潤最大化動機的“經濟人”行為，已成積習。這也意味著，改革到了新的階段，這已經不是國資委層面可以駕馭的國企改革，而是圍繞國有資產戰(zhàn)略布局和國家戰(zhàn)略層面財政體系重構的國資改革。

不過，目前坊間論及國企改革時，多將國企改革、國有資本布局、國家財政體制重構、政府監(jiān)管模式改革等不同層面的問題混為一談，而相關爭論也因議題失焦，往往是各執(zhí)一詞，莫衷一是。由此，曾任國資委主任的李榮融也抱怨：“為什么國有企業(yè)搞不好的時候你們罵我，現(xiàn)在我們國有企業(yè)搞好了你們還是罵呢?”

新的改革難點是國資進退

中國銀行首席經濟學家曹遠征等學者提出，國有資產應首先從“退”入手，有序退出，退出之際方知國有資本的盤子究竟多大，國有企業(yè)應該存留多少家。

他主張，對競爭性行業(yè)，國有資產應當不再依附國有企業(yè)的實物形態(tài)，而是以自由流動的國有資本形態(tài)控股與分紅，政府不再干預企業(yè)決策和內部事務;對自然壟斷性行業(yè)，則放開準入門檻，制定行業(yè)標準，鼓勵各類資本進入，實現(xiàn)政府監(jiān)管模式重塑;對涉及自來水、電力、燃氣、醫(yī)藥等公用事業(yè)領域，可采取PPP(公眾、民營合作制)或者“授權經營”等方式取代行政管理;而最后事關國計民生的領域，則屬國有資本“退無可退”之地，也即是國有企業(yè)生存之域。該領域不以營利為目的，主要提供一般企業(yè)無力生產、不愿意生產的產品或服務，此類國企也被學者稱為“公益型國企”。

《大學》有云：“國不以利為利，以義為利也。”國家以服務民生為己任，即使付出一定的效率損失代價，也應不惜國家財政補虧。在諸如義務教育、民眾教化、農田水利等這類民資不愿涉足的領域，正是“公益型國企”大顯身手之天地。事實上，公益型國企早已存在于歐美等發(fā)達國家。這些企業(yè)并不將追求利潤最大化作為唯一目標，更多的是把國有企業(yè)作為提供公共服務彌補市場失靈的一種特殊工具。

由此，可以清楚看出，此“退”非彼“退”，非國有企業(yè)之退，而是國有資產之退，是資本的概念而非企業(yè)的概念?？梢灶A見，如此布局之后，類似新加坡淡馬錫那樣的中國投資公司將不斷涌現(xiàn)，或投資海外，或持股私企。國有企業(yè)并不一定必須是國家經營，可以“國有國不營”，而國有資產亦可以經由民企經營保值增值。

以國有資本戰(zhàn)略布局的視野俯瞰全局，方易厘清國企、國有資本、財政體系重構三個層面的改革關系。如此，方能明晰國有資本 “保值增值”的真義：國有資本就是要在應該賺錢的地方賺錢，以股份、控股、分紅、國家主權財富基金等資本形式進入，“保值增值”才能保全民眾的既得利益。

進而，國有資本可以以退為進，補足社保和公益性基金所需，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

中國正值轉型時期，“未富先老”導致未來社?；鹑笨邶嫶?。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的研究表明，目前中國全國養(yǎng)老金缺口大約1.3萬億元，缺口將在2035年左右達到高峰，每年會產生1000億元的“窟窿”。

應對這么大的“窟窿”，只有依靠國有資本這塊“補天石”。除了加大國企利潤分紅力度外，還可通過變現(xiàn)部分國有資產劃轉到社保和公益性基金中，填補“虧空”。近年來，國資委大力推進國企整體上市，實現(xiàn)股權多元化，不僅可使國有資本處于可變現(xiàn)狀態(tài)，保證國家不時之需，同時也進一步完善了企業(yè)微觀治理結構。

長遠而言，國有資本的進退，應與國家財政體制的再改革相匹配。目前已經到了恢復國企紅利的公共財政屬性之時。把國有資本預算與國家經常預算統(tǒng)一，稅收與利潤放在一起，將大大提升政府的財政調遣能力。經常預算出現(xiàn)困難，資本項下資金可及時補足。這將使國家資產負債結構更趨合理。

因此，國企改革再出發(fā)，更深層的含義是國家財政體制的建設和國家財政能力的重構。此次中美對話中，中方承諾的提高國企分紅比例正是財政體系重構的題中應有之義。

如此，國資委將不再是國有企業(yè)的管理委員會，而是國有資本配置的機構。財政部亦不再是出納與會計的身份，而真正是國家財政統(tǒng)籌規(guī)劃的機構。這樣的戰(zhàn)略布局，需要“頂層設計”和高層的決策勇氣。

國有資本的進退離不開政府職能的轉變。目前，公眾對國企的意見，主要是國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擴張，依賴行政特權獲取利潤，導致市場不公平競爭。當國有企業(yè)的存在不再以營利為目的之時，政府也就從建設型政府變?yōu)楣卜招驼?，更多行使社會管理職能，而國有企業(yè)以往所負擔的社會功能全部轉由社會擔負。“卒走卒路，馬走馬路”，國企改革的思路與路徑抉擇將進一步厘清。

中美對話傳遞出的信號表明，國有資本進退已成為國際對話焦點。美國等國家認為中國國家資本主義的擴張，即國有資本借助國有企業(yè)的實物形態(tài)擠壓民營資本，對民主基礎是一種破壞。

同時，隨著中國國企海外投資額逐步擴大，美國等國家認為中國國企享受政府權利獲取低廉資源，造成了國際企業(yè)間的不公平競爭。美國財長蓋特納在此次對話中就批評國企享有巨額政府補貼及各項“不公平”的政策傾斜。

據(jù)了解，美國正在要求經濟合作與發(fā)展組織(OECD)研究“限制各國政府對國有企業(yè)支持”的 “競爭中立框架”，該框架包括一整套政策建議，從稅收中立、債務中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性等方面入手，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)能夠公平競爭。一旦該框架成為具有全球約束力的國際公約，中國國企的海外之路將更形蹇促。

當此內外情勢，決策宜早為之計，果斷重啟國企改革，將其導入國資改革路徑，實現(xiàn)國有資產的資本化運作，與國家財政體制改革相配套，則國企“正名”有望，國資進退可期。

國企改革轉入國資改革

隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革思路應當及時由如何經營國企，轉向國有資產的資本化管理

一段時間以來，中國的國有企業(yè)改革處于低潮期。大家對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳，國有企業(yè)也非常困惑。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革。

一、企業(yè)做強做大與國有資本有進有退

“有進有退”指的是國有資本投向的調整。目前的掣肘在于國有資產實現(xiàn)形式沒有資本化，在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”

國有企業(yè)做強做大與國有資本布局調整，這是改革發(fā)展都必須進行的兩件大事。在談到“國有經濟有進有退”時，往往誤解為“國有企業(yè)有進有退”。國企高管對此十分為難，不知道該怎么“進”、怎么“退”。這種困惑來自概念的混淆。

需要澄清的是，“有進有退”指的是國有資本投向的調整;而企業(yè)的天職則是做強做大。這是兩個不同的范疇，在公司制度下并不矛盾。就是說，企業(yè)追求做強做大并不受股東成分和股權結構的影響;國有資本從哪些行業(yè)或企業(yè)的進退也不受個別企業(yè)的牽制。

例如，沃爾沃原本是一家瑞典人投資的公司，1999年4月轉手到福特;2010年3月福特退出，由吉利收購。投資者在十年內兩出兩進，而沃爾沃公司依然在發(fā)展。

現(xiàn)在國有資本的功能和個別企業(yè)目標的差異日益明顯。例如，一方面國有鋼鐵企業(yè)制定雄心勃勃的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力做強做大;另一方面，國有資本應當從部分鋼鐵企業(yè)中退出，轉向投資于戰(zhàn)略性新興產業(yè)。這是作為市場主體的企業(yè)和國有資本投資主體各自理性的選擇。國有資本從產能過剩的行業(yè)退出，并不意味著國家不支持這些行業(yè)的結構升級;而企業(yè)做強做大，也不能限制國有資本布局的調整。

目前的掣肘在于國有資產實現(xiàn)形式沒有資本化，“頂層”國有企業(yè)沒有進行股份制改制，所有權與經營權沒有分離。應改革國有資產實現(xiàn)形式，利用公司制度的特點，“解放兩個自由度”：使國有資本具有流動性;保障企業(yè)自主經營，做強做大。

二、國有企業(yè)改革主導方面的轉移

國企改革的主導方向應當及時轉向尋找國有資產資本化的管理形式，使國有資產“資本化”，由“國有國營”轉向“股份制”

如果說在過去較長時期，國企改革主要是使其從計劃體制走出，適應市場競爭，增強活力的話;那么進入新世紀，盡管企業(yè)自身還有大量改革的任務，但深層次的改革已經轉向國有經濟結構調整和企業(yè)制度創(chuàng)新。

這兩大改革命題主要是國家所有者層面的事，而不在企業(yè)。把改革的目光繼續(xù)聚焦于“國有企業(yè)”本身，一方面因為沒有抓住要害，而使改革難有實質性進展;另一方面，國企因對此無能為力而倍感困惑和無所適從。

國有經濟的結構調整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務結構，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關鍵要使國有資本具有流動性;企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產“資本化”，由“國有國營”，轉向“股份制”。

對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導方向應當及時由如何經營“國有企業(yè)”，轉向尋找能促進生產力發(fā)展的國有資產資本化的管理形式。

三、國有資本有進有退與私有化

國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談;國有資本從某個企業(yè)退出，也不能與私分國有資產掛鉤

國有資本投向的改變和布局調整是國家為提高國有資本運行效率而采取的主動行為。前蘇聯(lián)和東歐的私有化，是將國有財產無償量化給個人，據(jù)為個人的私人所有。這種私有化不符合中國國情，是國家法律和政策所不允許的。前后兩者是風馬牛不相及的兩件事。

三峽工程投資大、周期長，重要的是社會效益，民營資本無意也無力投入。此時國有資本投入。當電廠發(fā)電、經濟效益顯現(xiàn)后通過資本市場將部分股權轉讓，以溢價回收的資金進行上游的梯級開發(fā)。再如上世紀90年代初為開發(fā)浦東，上海市政府出資建設了南浦大橋。開通后，以收取過橋費的形式將其轉讓，政府溢價收回建設資金，再投入楊浦大橋。在這過程中不僅國有資本實現(xiàn)了增值，更重要的是政府以有限的資金加快了基礎設施建設，保障了浦東新區(qū)的發(fā)展。

在這類國有股權部分或全部轉讓(西方把這種現(xiàn)象也叫做“私有化”)過程中，資本形態(tài)的國有資產并未因此而受到侵蝕和傷害。相反，因國有資本布局更加優(yōu)化，而使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進一步提高。

因此，國有經濟“有進有退”與前蘇東的“私有化”不能混為一談;國有資本從某個企業(yè)的退出，也不能與私分國有資產掛鉤。我們不能因概念含混，為防止出現(xiàn)蘇東式的私有化，而停止國有資本布局的調整。

四、關于“授權經營”與國有資本布局調整

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營;二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位

上世紀90年代中期，為“搞活”特大型國企，試點了“授權經營”的辦法。其含義是國家把部分所有權交給企業(yè)，以提高企業(yè)的效率和活力。實際上，在政府層面“所有權與經營權不分”產生了諸多弊端;而以“授權經營”的形式在企業(yè)層面的“兩權不分”也會帶來很多的問題。因此，這只是當時情況下的權宜之計。

“授權經營”使企業(yè)自己成了自己的“老板”。在這種情況下，實體企業(yè)的資產存量和增量由內部人來配置，只能“滾雪球”，不能調結構。盡管近年國有企業(yè)也進行了較大規(guī)模的重組，但國有資本覆蓋的范圍基本上沒有變化。滯留于既有產業(yè)和企業(yè)的國有資本不斷再投入，與民營資本同質化、與國家目標并不完全一致，有時甚至很不一致。例如在產能過剩的行業(yè)，國有資本每年還以大量投資推波助瀾，或為追求短期的高收益而盲目多元化，出現(xiàn)了如炒股、炒作期貨和國企“地王”等現(xiàn)象。

調整國有資本布局要做兩件基礎工作：一是將國有資產資本化，委托專業(yè)投資機構運營;二是取消“授權經營”，對國有企業(yè)進行整體改制，確立企業(yè)獨立的市場地位。

五、國有資本發(fā)揮作用的領域和形式

原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間

“國有經濟控制國民經濟命脈”，這是中央認定的國有經濟的定位。如果說，進入21世紀前，實踐這一使命，就是使國有資本大舉進入重大基礎設施、基礎原材料、能源開發(fā)、重要服務業(yè)、重要制造業(yè)，為工業(yè)化奠定基礎的話，那么今天，制約經濟社會發(fā)展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的領域已經轉向某些社會產品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障，區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展等;制約國家競爭力的重要因素，則是科技投入不足、技術進步相對緩慢、科技創(chuàng)新能力不強、企業(yè)競爭力不強;威脅可持續(xù)發(fā)展的是資源約束日益強勁，生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。

此時，大量國有資本連同收益仍滯留在一般制造業(yè)，就踐行“控制國民經濟命脈”的使命而言，已經沒有什么意義。

在競爭性領域很難認定政府對某個行業(yè)是否具有資本控制力就“關系國民經濟命脈”;也很難確認在某個行業(yè)提高國企占比就能“體現(xiàn)國家控制力”。

目前，一方面在傳統(tǒng)制造業(yè)中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本嚴重的擠出;另一方面，在基礎科學研究、重大科技專項、中小企業(yè)融資、新興產業(yè)發(fā)展、重要基礎設施，以及公租房、義務教育、社會保障等“關系國民經濟命脈”領域，國有資本的作用沒有充分發(fā)揮，一些地方政府不得不再建政府“融資平臺”。

現(xiàn)在有巨量民間資本可以“接盤”。部分國有資本從一般性產業(yè)有序退出，轉而充實那些更加重要的行業(yè)和領域，將產生雙贏的效果，大大提高國家整體資本配置效率。原則上講，國家特別需要，而非公資本無意或無力進入的領域，是國有資本發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值的重要空間。

六、國有資本與社保和公益性基金

國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉到社保和公益性基金，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性

中國經濟體制轉軌沒有像前蘇聯(lián)和東歐那樣“私有化”，留下了一大筆國有資產。這是解決改革發(fā)展必須處理的諸多歷史性難題的寶貴資源?，F(xiàn)在，社會產品短缺已經上升到主要矛盾，成為制約經濟社會發(fā)展的短板。

中國國有資本數(shù)量龐大，國家可考慮將滯留于一般產業(yè)國有資本的30%，或許50%劃轉到社保和公益性基金，如養(yǎng)老基金、醫(yī)療保障基金、住房保障基金、扶貧基金、教育基金、科技開發(fā)基金等，補充這些領域的投入不足，使國有資產回歸到全民所有、全民分享的本性。

一方面，這可以大大增加社會保障性資金來源，有助于在體制轉軌最艱難的時期，保障社會公平、保住社會穩(wěn)定的底線;另一方面，公益性基金追求投資回報的壓力，將成為改善經營、完善公司治理的積極力量。

七、行政性壟斷與政府監(jiān)管

設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律

政府對一些行業(yè)設定行政壟斷(或特許經營)，由國有企業(yè)“控制”，其中一個理由是國企更有社會責任意識，可以實現(xiàn)國家調控目標。實踐中出現(xiàn)了三個問題，一是給企業(yè)設定多元目標，使它們無所適從;二是行政性壟斷意味著低效率，全社會將被迫為其埋單;三是企業(yè)的國有化與政府監(jiān)管是不同的范疇，沒有替代關系。

例如，在成品油與石油價格倒掛時，企業(yè)惜售，導致大范圍“油荒”;通信運營商利用壟斷地位，長期維持高收費、低網(wǎng)速;一些處于天然壟斷領域的企業(yè)自行擴大壟斷范圍，把與天然壟斷相關的業(yè)務泛化為壟斷領域，謀取利益。

如上種種，一方面廣受社會質疑，另一方面，企業(yè)利用政府給的條件謀取利益無可厚非。問題在于，設置國有壟斷、進而政府控制壟斷企業(yè)，以此調控宏觀，有違經濟規(guī)律;在社會效益大于企業(yè)效益的領域，企圖依賴國有壟斷、而非制度和監(jiān)管實現(xiàn)社會目標，是不可靠的。

宏觀經濟失衡，是總供給與總需求之間出現(xiàn)了較大的不平衡。把國有企業(yè)作為政府宏觀調控的工具，以干預微觀來調控宏觀，不是科學合理的途徑;除涉及國家安全的領域外，在社會效益大于企業(yè)經濟效益的領域，可以設立特許經營，但科學合理的法規(guī)和有效的監(jiān)管是關鍵。法制不健全、監(jiān)管不到位，國有企業(yè)一樣可能違背公共利益;在監(jiān)管到位的情況下，民營企業(yè)不一定不能進入特許經營。

八、關于國有資本的“保值增值”

國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當?shù)母叨?，就會產生謬誤。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價

國有資本運營的目標與一個個國有企業(yè)的目標是有差別的。在市場失靈的領域把國有資本運營的目標局限為“保值增值”，似是而非，很容易產生誤導。

在決定國有資本進與退的時候，經?？梢月牭竭@樣的發(fā)問：“在賺錢的行業(yè)為什么要退?” 國有資本是有政府背景的特殊資源，如果把“保值增值”提到不恰當?shù)母叨?，就會產生謬誤。例如，政府向國企大量輸送稀缺資源，構筑壟斷地位;維持電信高收費;銀行在高利差和存款負利率的情況下繼續(xù)出臺收費項目等都是資產增值的辦法。結果是國有資本可能有很高增值率，但這是以不公平競爭和降低社會經濟效率為代價。

國有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個方面，一類投資是追求財務回報，以投資收益彌補社會性赤字，保住社會底線;另一類是實現(xiàn)公共目標。例如在市場失靈的領域引領社會投資、推進科技進步和產業(yè)升級、保障經濟和國家安全、支持民生建設項目等。

再如，亞洲金融危機時香港政府為救股市，以上千億港元敞開收購恒生指數(shù)股，在市場回升之后迅速有序退出，解散基金。上世紀60年代美國政府出資幾百億美元實施阿波羅登月計劃，結果發(fā)展出了一個完整的航天產業(yè)，至今保持領先地位。

這些都是國有資本實現(xiàn)公共目標和矯正市場失靈很好的案例。盡管在良好運作情況下，大多數(shù)可以獲得高倍率的回報，但政府投資的出發(fā)點則不是短期的保值增值，而是實現(xiàn)經濟社會的公共目標。

九、政府與企業(yè)的親與疏

企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成“三六九等”。在地方保護主義還沒有解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能

按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。

一是它屬“體制內”、有“行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。如獲得土地、礦產等自然資源，獲得電網(wǎng)、電信等特許經營權，獲得政府投資項目的能力也最強。二是可以方便地獲得銀行貸款。國企產出大約占三分之一，但獲得的銀行貸款約占70%。三是國企在一些上游產業(yè)、基礎服務業(yè)形成寡頭壟斷，獲得超額利潤。四是即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”;而行政審批則和與政府的親疏程度相關。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”。五是政府承擔了過多的建設職能，在既有國企之外，通過“融資平臺”又建立了一批國有企業(yè)，在基礎設施等領域民營企業(yè)大都被擠了出去。

實際上企業(yè)按所有制和隸屬關系被分成了“三六九等”。央企具有最高的社會地位和話語權，地方國企處于次之地位;外資企業(yè)有較強實力和話語權，受到國家和地方的青睞;民營企業(yè)則處于最為不利的地位。

近年來，為“躲避風險”，國企更傾向于在內部進行交易、形成配套。如為發(fā)展電動車，央企在自己圈子內組成聯(lián)盟，大手筆投資，建立產業(yè)鏈，對民營企業(yè)形成了市場壁壘。銀行顯性或隱性地把民企看做不可信任的企業(yè)群，為規(guī)避“政治風險”，都有遠離民企的傾向。再如，有的地方政府不惜直接出面干預，來“做大”國有企業(yè)，甚至強制盈利的民營企業(yè)被虧損國有企業(yè)兼并。在鋼鐵、煤炭、民航等領域屢屢出現(xiàn)民企被擠出的案例。

在地方保護主義還沒解決的情況下，所有制之間的不平等競爭在強化，兩種很強的反市場競爭力量降低了經濟效率、抑制了發(fā)展的潛能。

十、關于“國進民退”與“民進國退”

摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放

這個爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，都做強做大、所有資本資源都迸發(fā)出發(fā)展的潛能。

爭論的實質不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。在我國漸進式改革中曾不得不對不同所有制企業(yè)區(qū)別對待、輪番政策調整的做法沒有及時改變，有些一直延續(xù)至今。

輿論、政府管理和涉及企業(yè)的許多政策都打上了“所有制烙印”，包括已經上市的股權多元化的公眾公司，每家企業(yè)都有一個“所有制標簽”，分作“體制內”和“體制外”，并對其有親有疏。這就在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”。近來，這種對立在社會上進一步情緒化，已經成為經濟社會穩(wěn)定發(fā)展非常值得重視的體制障礙。世界上幾乎沒有哪一個市場經濟國家把“所有制”提到如此的高度，以致割裂市場。

不平等的競爭條件和政府對國企的干預，使民企和國企都有諸多抱怨，都認為自己受到了不公正待遇。市場效率來源于市場主體的公平地位和機會均等。從建立法治的市場經濟的角度看，法律規(guī)定范圍內的各類資本都是國家經濟社會發(fā)展的寶貴資源，應當受到公平的保護;各類資本投資的企業(yè)都會創(chuàng)造就業(yè)和稅收，應當獲得平等的競爭地位。

隨著非國有經濟的發(fā)展和居民財產性收入的積累，國有經濟的比重呈下降趨勢，有人開始擔心民營經濟發(fā)展是否已經碰到了“天花板”?面對種種現(xiàn)象和輿論，民企發(fā)展到一定程度就缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數(shù)量和規(guī)模日益上升。針對這些現(xiàn)象，有人提出，在我們的體制和政策下能不能培育、容納和留住本土成長出來的李嘉誠、王永慶、郭鶴年和李秉哲?

我們正面臨跨越中等收入陷阱的考驗。重要的途徑是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴大中等收入階層。此時，非公經濟的發(fā)展至關重要。多種所有制經濟公平競爭的理論觀點中央早已確認并闡明;國務院“老36條”、“新36條”也已發(fā)布多時，但進展十分有限。近來，有關所有制的爭論反而再起。

上世紀90年代初，有關“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力;今天，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是新時期生產力的又一次解放。

十一、探索親市場經濟的國有資產實現(xiàn)形式

在一般領域，國有資產實現(xiàn)方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口

在確立“現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關注的另一個問題是國有資產管理如何能與市場經濟融合。早在1993年十三屆三中全會《決定》就提出，“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。1997年十五大進一步指出，“要努力尋找能夠極大促進生產力發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式”。2002年十六大再次指出，“進一步探索公有制特別是國有制的多種有效實現(xiàn)形式”。2003年十六屆三中全會《決定》進一步強調“積極探索國有資產監(jiān)管和經營的有效形式”。

迄今為止，我們一直將國有經濟等同于國有企業(yè)，在產業(yè)領域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)”作為國有經濟的唯一實現(xiàn)形式。盡管在部分市場失靈的領域仍有實際意義，但隨著改革的深化，在一般領域繼續(xù)以擁有、管理和控制“國有企業(yè)”群，作為國有資產實現(xiàn)形式，使企業(yè)和政府不斷遇到各種困惑。

將經營性資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的具有公共性的資本化的實現(xiàn)形式，具有重要意義。銀行業(yè)國有資產資本化管理已經取得了較好的效果。在一般領域，國有資產實現(xiàn)方式的資本化是進一步深化改革重要的突破口：

一是國有資產資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉向擁有和運作國有資本;意味著頂層國有企業(yè)的整體改制。持股機構與投資的企業(yè)建立股東與公司的關系，政府不再控制和管理;企業(yè)依法成為獨立市場主體，聚焦于財務業(yè)績，在董事會指導下，在競爭中做強做大。這對政府和企業(yè)都是又一次解放。

二是資本化的國有資產具有良好的流動性，國有經濟布局調整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現(xiàn)。這種進退，原則上不影響企業(yè)的經營范圍和業(yè)務結構。

三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關聯(lián)關系的掣肘，有助于站在超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務;有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)，消除“所有制鴻溝”，完善社會主義市場經濟體制。

四是國有資本可分作兩種投向，兩種運作機制。在市場失靈的領域國家委托專業(yè)投資控股機構投資運作，實現(xiàn)政府特定的公共目標。在一般領域的投資，委托專業(yè)的社會性投資機構運作，追求更高的財務回報。兩類投資各有明確的目標，有利于提高效率。

五是國有資本投資收益通過國有資本經營預算，主要用于彌補體制轉軌過程中必須解決的那些需要公共財政支付的歷史欠賬，保障經濟社會平穩(wěn)轉型，并使“全民所有”回歸全民分享的本性。

六是國有資本預期功能主要通過市場運作實現(xiàn)，而不是以破壞市場機制為前提。這就使國有資本具有“親市場性”。規(guī)模較大的國有經濟的這種存在，原則上沒有扭曲市場的動因，而是維護市場的力量。

國有企業(yè)改革已經取得了很大進展，但改革的任務并沒有完成。黨的十四屆三中全會以來中央對國有企業(yè)改革的重大理論創(chuàng)新和指導方針是完全正確的。進一步深化國有企業(yè)改革，將為體制轉軌、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

關鍵詞： 國企改革 國資改革